破解智慧城市建设资金难题 PPP模式新探索
万博manbetx网址  www.cilnblog.com 2018-3-7 6:25:42 来源: 万博manbetx网址
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    新型智慧城市建设是“十三五”期间国家重点关注和投入发展的经济增长点,也将成为推动供给侧结构性改革、新型城镇化建设的重要着力点。新型智慧城市建设涉及体量较大,在公共服务需求迫切、政府财政收入紧缩、政府融资平台市场化的背景下,PPP模式成为推动我国智慧城市建设的最佳途径。
    当前,我国智慧城市建设重点以信息化提升公共服务质量和效率为主要内容,涵盖政务、养老、医疗、教育、旅游等多个领域,早期多以上述领域PPP(政府和社会资本合作)项目形式推进智慧城市建设,而涵盖多领域综合性智慧城市建设的PPP项目较少。在2017年7月财政部发布的第四批PPP示范项目筛选的通知中,首次将智慧城市纳入优先支持的类别,将智慧城市作为一个整体统筹建设的思想和实践已经成为共识。由于智慧城市建设重点工程多,存在项目边界条件不易划分、责任主体复杂、验收机制不明确等现实问题,不能简单套用传统基础设施类PPP实施架构。因此,需要充分了解我国PPP模式的政策要求和运作模式,结合智慧城市建设项目的特点和实际,分析智慧城市建设PPP模式推进过程中可能面临的问题和难点,打造社会资本积极参与、公共服务不断提升、财政支出合理稳健的智慧城市建设新模式。PPP模式是当前智慧城市建设过程中最为适合的商业模式,可以有效化解财政建设资金短缺、优化政企资源配置,最终提升公共服务质量。
    化解建设资金短缺的重要渠道
    当前我国经济发展进入新常态,财政收入进一步收窄,传统的以财政投入为主拉动增长的模式已不可持续。一方面,智慧城市建设需求资金较大,单靠财政投入无以为继;另一方面,大量社会资本闲置,投入智慧城市建设市场意愿较高。因此,在智慧城市建设资金庞大和地方债高企的背景下,通过PPP模式撬动社会资本参与智慧城市公共项目,获取合理回报,可有效减轻政府公共财政的举债压力,拓宽融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制;同时,有利于盘活社会存量资本,激发民间投资活力,拓展企业发展空间,提升经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级。
    优化政企资源配置的有力保障
    PPP模式可以优化资源配置,依据风险最小化和利益最大化原则,明确政府与社会资本在项目运营、提供社会公共服务过程中的责权利,政府承担政策风险、社会资本承担技术风险,其他风险由最善于应对的一方承担,整个项目在运营期间风险最小,以达到社会公众利益最大化。以社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容,通过社会监督和绩效评价激励,政府提供制度供给、企业提供技术和服务供给,政企双方发挥各自优势,实现最优供给组合。
    提升公共服务质量的有效手段
    PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务和社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起,将政府从“管理者”变为“监督者、合作者”,推进政府角色转变。传统模式下,政府既是公共服务的“提供者”,又是公共服务效率的“监督者”。PPP模式下,政府作为“监督者”有助于厘清政府和市场边界,减少政府对微观事务的过度参与,提升政府的法律意识、契约意识和市场意识,更好地简政放权、履行公共职能。而公共服务由专业机构提供,深度参与智慧城市建设、运营和管理,激发市场主体的活力和创造力,形成投资、建设、运营一体化,有效提升公共产品供给效率和公共服务水平。
    我国智慧城市建设进入快速发展期,具有涵盖领域广、重点工程多等特点。以PPP模式推进智慧城市落地实施,需要综合考虑城市的建设基础和建设项目的特点。智慧城市建设重点项目通常涉及社会管理、民生服务、产业经济、资源环境和基础设施等多个领域,具有以下特点:
    强化整体协同推进,智慧城市建设是一个综合性复杂巨系统,涵盖领域广、建设工程多,涉及政务、交通、医疗、教育、养老、社区、环保等多个领域;更加注重建设成效,《国家新型智慧城市评价指标(2016年)》从8个方面对智慧城市建设情况进行系统考察,并将建设成效类指标作为重点内容,这为地方开展智慧城市建设提供了导向;通常条件下,智慧城市建设领域单项工程建设资金相对较小,对于中小型城市来说尤其明显;部分工程建设边界不清晰,智慧城市建设项目包含部分信息化改造、扩建等软环境建设项目,项目边界不易划分;数据创新应用是重要方向,通过数据共享、数据治理和数据创新应用与服务等实现政府协同管理与服务。
    典型运作模式
    从单个项目的运作方式看,PPP项目具体运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。从涉及到的PPP运作方式来看,国家发展改革委主要推广的有委托运营(O&M)、建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、建设—拥有—运营(BOO)等;财政部主要推广的有O&M、BOT、BOOT、BOO、管理合同等。其中,财政部出于缓解存量项目资金压力的目的增加了转让—运营—移交和改建—运营—移交等方式。
    在具体操作层面,结合项目收费机制分为3种类型:
    第一,对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用BOT、BOOT等模式推进;
    第二,对于经营收费不足以覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用BOT、BOO等模式推进;
    第三,对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用BOT、O&M等市场化模式推进。
    从参与建设工程的多寡看,以PPP模式推进智慧城市建设过程中,通常由政府出资方和社会资本方共同出资成立特殊项目公司(Special Purpose Vehicle,SPV)来具体操作项目的投融资、建设和运营。根据SPV公司是否参与具体项目建设运营以及参与建设工程的多少,国内典型的智慧城市建设PPP模式可以分为“大管家”模式、“整体推进”模式和“分领域”模式,其中,“整体推进”的PPP模式成为国内智慧城市建设运营的主流模式。此外,根据政府和社会资本出资额度不同,SPV公司又分为政府控股和社会资本控股两种,各地可以结合自身的实际情况灵活选择。其中,以社会资本控股开展城市建设运营的城市居多。
    我国智慧城市建设领域PPP模式尚处于起步阶段,落地实施项目较少,仍面临“政府短期债务长期化、面上债务隐形化,带来政府性隐性债务风险;政策环境不健全,造成实践中的困惑;智慧城市验收缺乏相关的量化指标,为服务质量的考核带来困难;咨询服务供给不足、项目建设运维复杂”等方面的挑战。

    要点与展望
    虽然智慧城市建设PPP项目在开展的过程中存在各种问题和挑战,但以PPP模式推动智慧城市建设仍是一个值得探索的新路径。随着我国智慧城市建设的进程加快和智慧城市PPP项目示范的推进,智慧城市建设PPP模式已在逐步深入和落地。按照我国PPP模式的政策要求,结合当前国内以PPP模式开展智慧城市建设的经验与不足,笔者认为以下几点需要在智慧城市建设PPP模式中重点考量。
    规范智慧城市PPP项目操作
    首先,严控预算“红线”。强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开,这10%的比例,应当是每年新的和旧的PPP项目都包含在该预算支出比例中。
    其次,明确项目“界线”。严禁各类借PPP变相举债的行为,审慎开展完全政府付费的项目,对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目,不得纳入PPP项目范畴。
    最后,坚守合规“底线”。规范PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。
    强化智慧城市PPP项目咨询
    智慧城市建设是一个复杂巨系统,涉及领域广、重点工程多,包含新系统建设和旧系统升级改造,项目的边界难以划分,相关方的权责利不易界定,这些都为PPP项目的顺利推进带来隐患。因此,必须由具有一定实力的技术咨询团队与商业咨询团队共同组建咨询团队。
    PPP项目的财务测算、风险评估、资金构成等工作由商业咨询团队来完成。PPP项目的系统构成、边界划分、建设与运营费用评估、绩效考核体系等问题则由技术咨询团队来支撑。
    开展智慧城市PPP专题培训
    针对智慧城市PPP模式特点鲜明、技术性强、难度大、成熟案例少的问题,组织跨行业领域的专家和专业队伍,通过专题调查研究,探索最佳实践,提升智慧城市PPP项目建设运营专业化水平。
    强化政府守信,合作项目不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。
    增强责任意识,落实重大决策终身责任追究制度。
    选择合适的PPP运作模式
    智慧城市建设从规划到落地实施,包括很多项目的建设运营,总体可分为公益类项目、准经营性项目和经营性项目。结合地方工作实际,可以采取“肥瘦搭配、以丰补歉”方式,适度将经营性项目与公益性项目捆绑开发,通过收益性项目弥补公益性项目缺口,降低政府的财政压力支出的同时,有效缓解社会资本方对公益类项目参与度不足的状况。应尽量选择具有智慧城市建设运营经验的社会资本方,有效降低智慧城市中信息系统建设的边际成本。此外,在政策允许范围内,鼓励社会资本方对项目运营中所掌握的政府数据资源进行公益性开发和社会化利用,提高公共服务水平。
    建立PPP项目实施细则
    结合当地发展实际,制定《政府和社会资本合作项目实施细则》,构建制度设计、运营补贴和绩效考评等关键要素的支撑环境。注重PPP项目运作的全流程管理,强化项目运营的重要性。优化项目投资收益区间,保障公平正义。建立合理的收益机制,保障社会资本获取适当利润的同时,防止收益过高而损害公众利益。细化项目建设内容,厘清项目建设运营边界,明确风险承担机制、验收标准、收益标准和动态调价机制。
    加强PPP项目监督考核
    开展项目建设运营时期的绩效监管,包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管,解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题,确保服务质量,以保护公众利益。在引进社会资本合作前,规范操作PPP项目识别、准备和采购工作,确保后续监管的可操作性。

    案例分析:

    合肥高新区智慧城市项目(“大管家”模式)
    合肥高新区智慧城市项目总投资27.1亿元。高新区将打造“智慧高新”运营平台,主要负责合肥高新区行政区域范围内的智慧城市项目的顶层设计及深化、项目投资融资、项目建设的管理、项目的运营维护、智慧产业创新发展等。高新区将建设创新引领的科技人文型智慧城市,重点建设“3421”体系,即三大核心支撑平台(大数据平台、云计算平台、地理空间信息平台),四大业务应用(产业发展领域、社会管理领域、民生服务领域、基础设施管理领域),两大规范体系(信息安全保障体系、智慧城市标准规范体系),一大城市运营中心(城市综合业务运营管理中心)。
    主要做法:
    成立智慧城市建设领导小组,作为“智慧高新”的最高决策机构,主要负责组织领导、统筹协调、审议决策等,下设合肥高新区智慧城市建设领导小组办公室,主要负责对接协调,项目实施过程监督,参与项目竣工验收、移交等工作;成立合肥高新智慧城市建设管理运营公司,其中,政府资本方出资4000万元,持股20%;社会资本方出资1.6亿元,持股80%;成立智慧城市研究中心,主要提供智慧城市建设决策支持,作为第三方智囊提供专业建议,负责技术咨询、项目评审、标准编制等工作;成立智慧城市创新产业联盟,整合智慧城市相关技术的研究资源,促进产、学、研、用结合和成果共享,带动智慧城市产业核心竞争力的提升和产业链的完善,带动智慧城市产业和资本的聚合;制定评价考核办法,制定《智慧城市SPV运营公司综合评价指标体系》,促进智慧城市健康发展。SPV公司整体承接高新区智慧城市顶层规划、项目投资融资、项目建设的管理、项目的运营维护、智慧产业创新发展,为合肥高新区智慧城市建设提供一揽子整体解决方案。SPV公司是管理者,主要做顶层设计、投融资、项目运营,不参与具体建设运营。

    湘潭市智慧城市建设项目(“整体推进”模式)
    湘潭市智慧城市建设项目总投资约28.57亿元,其中一期投资15.59亿元。项目建设期两年,运营期10年。项目建设内容包括三大定位、六大任务和24个子项目,包括“一个共用的基础设施、一个通用的功能平台、一个统一的运行指挥中心、一个全程的标准体系、一个全时的安全保障,18个深度的智慧应用”。按照项目总投资的30%来预计项目资本金,剩余部分资金以项目公司为主体,通过银行贷款等融资途径获取。
    主要做法:
    强化专家咨询,成立湘潭市新型智慧城市专家咨询组,提供咨询服务和智力支撑。SPV公司注册资金50310万元,其中,政府资本方以实物资产和现金出资17105.4万元,持股34%,社会资本方出资33204.6万元,持股66%。
    湘潭新型智慧城市建设分为两期,其中,一期总投资15.59亿元,优先建设急用先建项目,二期在一期夯实的基础上进行深化应用,重点工作是显成效促发展。
    强化数据资源共享、业务协同,打破部门壁垒,实现数据整合、消除信息孤岛,达到业务和数据的互联互通。强化信息安全管理和能力建设,建设全市统一、完善的智慧城市网络与信息安全保障体系,包括网络与信息安全防护体系、网络与信息安全责任体系和网络与信息安全保密应急与救援体系。助力湘潭产业升级,通过引入国内外知名合作企业、智慧城市研究机构和院士工作站等方式,以人工智能和新型智慧城市项目为基础,推动湘潭地区智慧产业发展。
    该项目整体打包,统筹建设运营。SPV公司整体承接湘潭智慧城市顶层规划、项目投资融资、项目建设、项目运营维护、产业创新发展以及项目的移交等全流程业务,为湘潭新型智慧城市建设提供整体一揽子服务。经营性与公益性捆绑开发,一方面有效缓解了社会资本方对非经营性项目参与度不足的状况;另一方面通过收益性项目弥补公益性项目缺口,降低政府的财政压力支出。SPV公司是管理者,也是实施者,同时还是服务者,主要做顶层设计、投融资、项目建设、项目运营和项目移交。

    淮南市智慧城市建设项目(“分领域推进”模式)
    淮南市智慧城市建设项目总投资1.2619亿元。项目由智慧城市云平台(云计算操作系统OS)及云计算数据中心(1万台机架)、智慧教育、智慧医疗打捆实施。淮南智慧城市民生领域建设PPP项目(智慧医疗),简称“智慧医疗项目”,采用政府和社会资本合作模式运作智慧医疗项目,覆盖淮南市卫计委和主要的医疗、卫生系统机构。
    主要做法:
    成立SPV公司,分领域推进淮南市智慧城市建设。智慧城市按领域分别建设运营,各领域由不同的社会资本方建设运营,可以发挥各社会资本在相关领域的建设运营优势。各领域智慧城市项目由相应的政府部门主管,将成立多个SPV项目公司,带来管理上的不便。此外,对于跨部门信息资源整合带来潜在困难。

    作者:张延强 单志广 马朝江

 
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